一、背景依据
三亚作为著名的热带滨海旅游城市，素来享有低空净空率高、空中能见度远、年可飞行日、可供空中游览观光的时间长等得天独厚的自然条件。近年来，在产业融合和市场需求的驱动下，我市直升机、水上运动飞机、滑翔伞、悬挂滑翔机等低空旅游新业态不断涌现，发展态势良好，“飞行+旅游”的产业发展模式在我市各个景点火热开展，低空旅游迎来前所未有的发展机遇。
据统计，我市低空旅游行业2020年全年起降超6.5万架次，飞行时间约4200小时，载客17.61万人次，分别占全国的22.5%、47.8%、51.5%。从数据上看，无论是飞机数量、游客参与数量以及飞行时长均稳居全国前列。但是，低空旅游新业态快速发展的同时也暴露出产业规划落后、项目保障能力弱，资源有效整合不足、职能部门多头监管，企业安全措施落实不到位、安全隐患突出，噪声扰民、低价倾销、服务质量参差不齐等问题，一定程度上制约了我市旅游产业的发展和城市形象的提升。因此，迫切需要市政府出台针对性的制度，以解决现存问题。
《三亚市促进低空旅游发展暂行办法》（以下简称《办法》）属于市政府规章，制定依据主要有《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国安全生产法》《优化营商环境条例》《海南自由贸易港优化营商环境条例》《海南省旅游条例》《通用航空经营许可管理规定》《通用航空飞行管制条例》《海南经济特区安全生产条例》《一般运行和飞行规则》《航空体育运动管理办法》《国务院、中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见》等法律、法规、规章和政策文件。
二、目标任务
《办法》的出台是为了保障低空旅游产业规范化、高质量发展，加强低空旅游安全管理，维护旅游者和旅游经营者的合法权益。
三、涉及范围
《办法》适用于我市行政区域内低空旅游的产业规划、经营管理及安全监管等相关活动。
四、主要内容
《办法》涵盖总则、产业规划、经营管理、安全监管、法律责任、附则，共六章二十九条，主要为五大部分内容：
（一）明确低空旅游的内涵和部门职责分工
低空旅游经营活动为“低空+旅游”的复合型产业，在国内尚属于新兴业态，加之低空飞行的特殊性，导致目前我市低空旅游行业出现了军航、民航部门与地方政府职能部门多方监管、管理职责划分不清等问题，资源难以有效整合。
《办法》结合实际，定义了低空旅游的基本内涵，明确市人民政府会同民航主管部门和军航空管部门建立低空旅游协同管理运行机制，市旅游主管部门负责低空旅游产业发展的规划编制、服务监管和业务指导等相关工作。
（二）加强产业规划和项目保障，提高产业集聚能力
我市目前通用航空基础设施建设无法满足低空旅游行业的发展需求，项目用地保障需要进一步加强。其次，目前我市尚无与低空旅游相关的优惠扶持政策，低空旅游企业集聚发展不足，在通航市场销售、租赁代理、会议会务展览等方面都无直接相关的企业，专业人才匮乏，成为掣肘我市低空旅游发展的瓶颈。
《办法》提出，市人民政府应当编制低空旅游产业发展专项规划，将低空旅游纳入旅游产业发展专项资金支持范围，加大低空旅游专业人才的培养和引进，支持各类院校、科研机构开设通用航空专业门类，并鼓励社会资本和政府合作建设、运营通用机场、飞行营地或特色小镇，充分利用本土特色资源依法开展低空旅游活动。
（三）信息登记收集经营信息，发挥正面引导作用
我市低空旅游经营者所取得的通航经营许可证及适航证书由民航监管部门颁发，且部分企业在外省注册登记。在日常经营活动中，基本使用本地企业的空地作为临时起降点，导致地方政府在监管过程中存在一定难度。
《办法》规定，低空旅游经营者开展低空旅游经营活动的，应当依法办理有关许可、审批手续，并连同《低空旅游项目信息登记表》等材料提交市旅游主管部门登记，符合条件的，发放低空旅游项目标识号牌。旅游主管部门应当定期通过政府网站、旅游公共信息和咨询平台、景区、旅行社等线上线下渠道向社会公布登记的企业名录，引导旅游者选择合法合规的低空旅游经营者提供服务。
《办法》还要求，低空旅游经营者应当通过与旅游者签订低空旅游服务合同或者其他方式，明示有关服务项目和服务价格的事项，预防和减少消费纠纷和投诉。
（四）提高服务保障能力，落实安全主体责任
个别经营主体管理模式粗放，旅游活动开展不规范，在低空飞行过程中产生噪声污染，部分低空旅游经营场所、设施设备简陋，应急救援能力滞后，旅游者人身财产安全难以保证。
《办法》规定，低空旅游经营者及其从业人员对低空旅游活动安全负主体责任。经营者应当以明示的方式将正确使用相关设施设备等事项事先向旅游者作出说明或者警示，并配备安全保障人员对低空旅游活动进行飞行前培训和全过程监管，依法投保地面第三人责任险。另外，低空旅游经营场所和飞行航线的审批，应当尽量避开住宅、酒店等人员密集的噪声敏感建筑物集中区域。因民用航空器起降排放噪声造成严重污染的，主管部门应当对噪声污染情况进行调查，制定综合治理方案，采取有效措施，减轻噪声污染。市、区旅游主管部门应当会同应急管理等有关部门将低空旅游应急管理纳入政府应急管理体系，制定应急预案，建立低空旅游突发事件应对机制。
（五）法律责任
《办法》规定，市、区旅游主管部门应当会同民航监管、综合行政执法等有关部门建立低空旅游违法线索移送、案情通报及联合处置等工作机制，及时查处各类违法行为；办法未设定法律责任，其他法律、法规和规章已经设定法律责任的，从其规定。
五、注意事项
《办法》第二十六条、第二十七条分别规定了低空旅游经营者及其从业人员未履行经营管理、安全监管等主体责任，以及市、区人民政府有关部门及其工作人员在低空旅游监督管理工作中的责任。
六、关键词诠释
低空旅游，是指在低空空域内利用民用航空器或者航空运动器材从事的观光游览、休闲度假、冒险体验、体育娱乐等各项旅游活动。
依据《中华人民共和国民用航空法》第五条和《民用航空器国籍登记规定》第二条的规定，民用航空器，指的是除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的任何能够凭借空气的反作用力获得在大气中的支承力并由所载人员驾驶的飞行器械，包括固定翼航空器、旋翼航空器、载人气球、飞艇以及中国民用航空局认定的其他飞行器械。
依据《航空体育运动管理办法》第二条的规定，航空运动器材包括降落伞、滑翔伞、悬挂滑翔机、航空模型以及绞盘车、收索机等牵引设备。
关联稿件：三亚市促进低空旅游发展暂行办法
琼公网安备 46020402000076号
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