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促进乡村民宿产业持续健康发展
——《三亚市乡村民宿促进和管理条例》解读

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2021-11-02 11:20 市旅游和文化广电体育局

一、《条例》的立法过程

市旅文局于2020年初启动了《条例》草案起草工作,通过充分调研借鉴省内外乡村民宿工作的经验与做法,广泛征求各部门和社会各界意见,形成了《条例》草案,于2020年8月经市政府常务会议审议后提请市人大常委会审议。2021年4月30日市七届人大常委会第四十九次会议审议通过了《条例》,经省六届人大常委会第二十八次会议批准,于2021年6月30日公布,自2021年8月1日起施行。据了解,这是全国首部专门规范乡村民宿工作的地方性法规。

二、《条例》出台的背景和意义

近年来,中央和本省为实施乡村振兴、全域旅游等战略,出台了一系列鼓励和支持乡村民宿产业发展的政策,从《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》,到《海南省建设国际旅游消费中心的实施方案》《海南省人民政府关于促进乡村民宿发展的指导意见》《海南省乡村民宿管理办法》等,对乡村民宿产业发展提出了要求、指明了方向。

三亚作为国内外知名旅游城市,乡村民宿产业发展迅猛,在住宿业态中占有越来越重要的地位。根据民宿协会提供的数据,截至2019年底,全市近180家乡村民宿共有客房4050间,从业人员1270人,2019年接待过夜游客157万人,占全市接待总量的6.5%。吉阳区博后村着力打造民宿专业村,已经开业和正在建设的民宿共计44家,客房总数约1300间,是我省最大的民宿村之一,也是众多游客的“网红打卡地”。但是,由于法律制度保障缺失、职能部门监管缺位、行业标准规范缺乏等因素,导致消费者对乡村民宿的投诉增多,主要集中在虚假广告宣传、配套设施不够、环境卫生较差、服务意识欠缺等,个别投诉已演变成舆论关注热点和处理应对难点,亟需加以解决和规范。

《条例》的出台,有利于我市贯彻实施乡村振兴、全域旅游等战略,为乡村民宿业订立规矩,促其持续健康发展;有利于规范乡村民宿标准制定和等级评定工作,提升乡村民宿品质,促进乡村民宿业和高端酒店业协同发展;有利于明确乡村民宿监管体制,厘清政府部门权责边界,加强对乡村民宿经营活动的事中事后监管,维护消费者的合法权益;有利于鼓励农户、村集体和具有专业化经营能力的经济组织采取多种方式,参与乡村民宿建设、经营和管理,在盘活乡村闲置房产资源的同时,满足消费者的多元需求。

三、《条例》的主要内容

《条例》共七章四十一条,包括总则、促进措施、开办程序、经营规范、监督管理、法律责任和附则。主要内容有:

(一)关于乡村民宿定义。定义是否准确,关系到法规的适用范围、有关主体的权责边界以及法规的实施效果。《条例》第三条对乡村民宿定义进行了界定。本条例所称乡村民宿具有三个主要特征:一是从所处位置来看,乡村民宿位于乡村范围内,而乡村则包括本市城市建成区以外的村、社区、居;二是从开办资源来看,乡村民宿是利用村(居)民自有住宅、村集体房屋、原国有农(林)场房屋或者其他相关设施开办的;三是从建筑规模来看,乡村民宿是小型住宿场所,其具体界定标准执行国家和本省的有关规定。

(二)关于政府职责和监管体制。乡村民宿工作综合性强,需要市、区人民政府及其有关部门既分工负责又协调配合。纵向上,《条例》第五条分别规定了市、区人民政府及育才生态区管理委员会的职责,并考虑到大社区综合服务中心和村(居)民委员会在我市乡村民宿产业发展中的重要作用,特别规定了“大社区综合服务机构、村(居)民委员会配合有关部门做好乡村民宿的安全管理、服务保障及其他相关工作”;横向上,《条例》第六条分别规定了住房和城乡建设、旅游文化、自然资源和规划、市场监督管理、卫生健康、公安、消防、综合行政执法等部门的职责,概括规定了发展改革、财政、生态环境、农业农村等部门的职责。

(三)关于乡村民宿产业促进措施。目前我市乡村民宿产业属于新兴业态,尚处于发展初期,需要市、区人民政府及其有关部门制定并组织实施与海南自由贸易港建设相适应、有利于乡村民宿产业持续健康发展的促进措施。《条例》既借鉴外地先进经验,又吸收国家和省、市已出台的相关政策,设置专章,从规划引领、政策扶持、用房用地保障、财政支持、金融扶持、等级评定和标准制定、人才培养、宣传推介等八个方面分别作出规定,通过这些促进措施,引导和推动乡村民宿产业健康有序发展。

(四)关于乡村民宿开办程序。省住建厅等八部门修订的《海南省乡村民宿管理办法》,对全省乡村民宿开办要求和流程作出了统一规定。为了落实省有关要求,并保证法规的稳定性,《条例》第十六条对乡村民宿开办要求和流程作出原则性规定:一方面,开办乡村民宿应当符合国家和本省有关规划、土地、建筑质量、消防安全、治安管理、公共卫生、设施设备等要求;另一方面,开办乡村民宿应当按照国家和本省有关规定办理相关手续。

(五)关于乡村民宿经营规范。三亚是全省旅游业的排头兵,乡村民宿业又是旅游业的“新宠”,消费者期望值很高,若因监管缺位导致问题频出,不利于乡村民宿业乃至旅游业的健康持续发展。为此,《条例》设置专章,从依法经营、经营范围、公示相关证照及悬挂标识、安全生产和消防安全责任、广告宣传、住宿登记、治安管理、不得影响旅客住宿、视频监控运行及隐私保护、鼓励参加商业保险等十个方面,对乡村民宿的经营规范作出具体规定。

(六)关于乡村民宿监督管理措施。为了加强对乡村民宿经营活动的监督管理,《条例》设置专章,规定了具体的监督管理措施:一是区旅游文化主管部门统筹协调有关部门按照各自职责,通过“双随机、一公开”监管、跨部门联合监管等方式,加强对乡村民宿经营活动的事中事后监管;二是区住房和城乡建设主管部门协调有关部门建立乡村民宿信息交流和共享机制;三是市市场监督管理部门会同有关部门加强乡村民宿诚信体系建设,并根据乡村民宿信用状况实行分级分类监管;四是分别规定有关乡村民宿的网格化管理、投诉举报、纠纷化解等事项。

(七)关于法律责任。《条例》按照以下原则设定法律责任:一是尽量不重复,专门规定了法律责任衔接条款,对于上位法已设定罚则的违法行为原则上不作重复规定;二是解决突出问题,对于我市乡村民宿经营活动中出现的发布虚假广告、未按照规定对住客进行登记的突出问题,依照上位法规定设定罚则,对有关法律责任予以重申和强调;三是强化行政人员的法律责任,以列举方式,规定政府有关部门及其工作人员在乡村民宿工作中的法律责任。

(八)关于历史遗留问题的处理。根据我市乡村民宿发展的实际情况,为了妥善解决历史遗留问题,有必要给予本条例施行前已经经营但未按照有关规定办理开办手续的乡村民宿一定的宽限期。《条例》规定:“本条例施行前已经经营但未按照有关规定办理开办手续的乡村民宿,应当自本条例施行之日起九十日内按照有关规定办理开办手续;逾期未办理的,依照有关法律、法规的规定进行处理。”

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